在我国，一般认为现代大学治理的构架包括两个层面，即宏观层面和微观层面：前者是指学校与外部的关系，包括政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；后者是指学校内部关系，包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。

就其核心而言，就是在政府的宏观调控下，通过制定大学章程，明确大学与政府的关系，使大学成为具有一定办学自主权的真正独立法人，独立面向社会，依法自主办学，实行民主管理。

根据《教育法》、《高等教育法》以及相关的法律法规、政策性文件的有关规定，大学章程应该通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略，校内各种关 系、学校的领导体制、治理结构、管理模式，教职员工的权利和义务，学生的权利和义务等重要内容，回答包括现代大学治理等现代大学制度的核心问题，为学校依 法自主办学提供可行的自治规范。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出，完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。

由此可见，依法制定学校章程并严格依照章程治理，既是法律对每一所高校的基本要求，也是大学设立、运行、发展合法性的前提。

换言之，没有章程，大学就不符合法律的要求，就不能设立大学。大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总规范，实际上是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。

然而，与此极不相称的是，我国1600余所公立高等学校中，至今仅有吉林大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学、延边大学、南昌大学等不到30所高校制定了章程，绝大多数高校包括北京大学(微博)、清华大学、中国人民大学等国内著名的高校都未制定章程；已制定了章程的，也还不同程度地存在内容不科学、制定程序不合法、没有得到很好实施等问题。

目前高等学校章程的缺失，不仅使得我国高等学校法人制度不完善，也使得《教育法》和《高等教育法》赋予大学的办学自主权没有真正落实。

湛中乐(北京大学教育法研究中心主任、博士生导师)